A Importância Da Nota Justificativa

Ver anexo Rlegistica1.doc ​

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A IMPORTÂNCIA DA NOTA JUSTIFICATIVA​

NO PROCESSO LEGISLATIVO**​

RONALDO VIANA GOTSCHALG*​

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** Relatório apresentado à disciplina de Introdução à Legística do curso de Mestrado em Ciências do Direito – Ciências Jurídico-Internacionais da Universidade de Lisboa – 2008/2009, como requisito parcial para a obtenção do Título de Mestre em Direito. Orientador: Prof. Doutor Carlos Blanco de Morais.

*Mestrando em Direito, Ciências Jurídico-Internacionais na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. Bacharel em Direito pela PUC Minas.


SUMÁRIO




INTRODUÇÃO.....................................................................................................3




CAPÍTULO 1. O PROCESSO LEGISLATIVO...................................................6

1.1. Noções gerais..................................................................................................6

1.2. Conceito..........................................................................................................7

1.3. A decisão de legislar.......................................................................................8



CAPÍTULO 2. CONCEITOS..............................................................................13

2.1. De Preâmbulo...............................................................................................13

2.2. De Nota Justificativa....................................................................................14

2.3. Diferenças e aplicações práticas...................................................................15



CAPÍTULO 3. PECULIARIEDADES DA NOTA JUSTIFICATIVA..............19

3.1. Exigências.....................................................................................................19

3.2. Importância...................................................................................................23

3.3. A sua subvalorização....................................................................................24



CONSIDERAÇÕES FINAIS..............................................................................26



BIBLIOGRAFIA................................................................................................28









INTRODUÇÃO





O homem para Hobbes se distingue dos insetos sociais, como as abelhas e as formigas; por isso, o homem não possui instinto social, apenas será sociável por acidente e não por natureza[1].



"...O direito natural que os escritores comumente chamam de Jus naturale é a Liberdade que tem cada um de se servir da própria força segundo sua vontade, para salvaguardar sua própria natureza, isto é, sua própria vida. E porque a condição humana é uma condição de guerra de cada um contra cada um... daí resulta que, nessa situação, cada um tem direito sobre todas as coisas, mesmo até o corpo dos outros... Enquanto dura esse direito natural de cada um sobre tudo e todos, não pode existir para nenhum homem (por mais forte ou astucioso que seja) a menor segurança..."



Assim, no entendimento acima de Hobbes, cada indivíduo pensaria apenas na sua própria conservação e nos seus interesses pessoais. Em contrapartida, a realidade atual da vida em sociedade não é essa, o poder de cada um não pode ser exercido de forma infinita e de acordo com a vontade de seu detentor. Há uma necessidade da criação de regras para a convivência em sociedade, com o escopo de garantir a continuação e a segurança da própria espécie[2].

Portanto, contrariando a posição de Hobbes, Kelsen[3] explica que o homem tende a procurar a felicidade na sociedade, e essa aglutinação do povo deverá ser submetida a determinadas regras, as quais foram elaboradas pelo próprio povo, por meio do somatório de todos os poderes e vontades individuais, tornando-o um poder geral uno. Essa forma de união de vontades é realizado por meio do processo legislativo.

Dessa forma, o presente relatório possui o escopo de apresentar uma breve descrição, no capítulo primeiro sobre o processo legislativo, em relação a suas noções gerais, seu conceito e o ponto mais importante, a decisão de legislar.

Vivemos em sociedade, e independentemente do Estado em que escolhemos para residir vamos ser submetidos a obrigação de cumprimento de todo e qualquer estatuto regulamentador. Os variados Estados possuem diversas legislações, regulamentando o modo de "viver bem em sociedade". Essas regulamentações iniciam-se com a simples indagação do povo[4]/ da população (nacionais e estrangeiros residentes): Como organizar a segurança em nosso Estado? Onde utilizar as verbas decorrente dos tributos? Como deverá ser feito o pagamento em forma de contraprestação dos serviços de fornecimento de água, iluminação pública, coleta de lixo?

Dessa forma, uma vez que a sociedade não é homogénea, os cidadãos (população eleitoral ativa) e os diversos grupos que compõem qualquer sociedade, raramente, têm a mesma opinião ou os mesmos interesses sobre e como resolver esses problemas comuns.

Assim, pelo menos nos Estados que encontram-se em um estado democrático de direito, ou próximo disso, solucionam esses conflitos decorrente de várias vontades da população, de forma democrática, ou seja, é feita através da construção de um acordo entre as diversas partes da sociedade, que se expressa na promulgação de normas que visam garantir os direitos, bem como estabelecer deveres.

A essência da democracia representativa consiste dessa forma, no debate constante, que possui o escopo de transformar a proposta de uns em norma aceita por todos, permitindo a convivência civilizada na sociedade, apaziguando os interesses contrários. Assim, a construção desse acordo político acontecerá por meio dos debates e das votações dos parlamentares que representam as diversas posições dos cidadãos na(s) casa(s) legislativa, uma vez que a eleição confere legitimidade ao legislador para atuar em nome da sociedade e fazer as leis que irão reger a vida dos cidadãos e a atuação do Estado.

Importante salientar que vários autores citam a propósito desse "poder" legislativo e de decisões, cuja a titulariedade é do povo, mesmo que o seu exercício seja realizado por representantes eleitos. Nesse sentido[5]:



"...Assim, pode-se dizer que o poder, aqui em estudo, é a possibilidade, adquirida e não natural, de o povo fazer, de forma direta ou indireta, tudo o que está autorizado, ou não proibido, conforme o caso, pelo ordenamento superior, que no caso é a Constituição de cada Estado e na forma por esta estipulada. Resulta daí que o titular do poder é o próprio povo, "mesmo que este seja exercido através de representantes eleitos" (DIAS, 2001, p. 2)".







No mesmo sentido, a autora denomina um tópico sobre a Titulariedade do Poder Constituinte[6]:



"Ferreira Filho, narra que "A questão da titularidade do poder constituinte se liga intimamente com o problema da soberania do Estado, com o problema de quem é o detentor do mais alto poder do Estado. É este poder que estabelece a Constituição e não fica por ela subordinado". O que se busca é resposta para a seguinte pergunta: a quem pertence esse poder? No dia de hoje, do ponto de vista jurídico, a opinião mais prevalecente atribui ao povo o poder soberano, sendo este, então, o titular do Poder Constituinte".



Após essa abordagem geral, trataremos sobre o processo legislativo no primeiro capítulo, e no segundo capítulo trataremos dos conceitos de preâmbulo e de nota justificativa, fazendo uma aproximação entre eles, bem como diferenciando-os.

No terceiro capítulo, abordaremos o cerne desse relatório, descreveremos apenas sobre a nota justificativa, se existem exigências na sua elaboração, bem como a importância da boa elaboração de uma nota justificativa no processo legislativo.





CAPÍTULO 1. O PROCESSO LEGISLATIVO





1.1. Noções gerais





No decorrer da História da humanidade, o Poder Legislativo exercido nos Parlamentos, sempre assumiu e porventura irá assumir até quando houver a divisão de poderes do Estado, um papel fundamental e de grande relevância no processo político, que atualmente, constitui ainda um elemento essencial à democracia. É importante ressaltar a questão fundamental da atenção e participação dos cidadãos e cidadãs nas atividades das casas legislativas, uma vez que todas as decisões irão influenciar direta ou indiretamente a vida de todos e de todas[7].

Dessa forma, é primordial a compreensão pela sociedade, do conceito de processo legislativo, com o escopo de conhecer e vivenciar bem, a função dos seus parlamentares eleitos, bem como participando através do acompanhamento da evolução política do nosso país de residência, uma vez que o aperfeiçoamento do Poder Legislativo depende também do acompanhamento e da fiscalização pela sociedade.

Assim, essa compreensão poderá ser efetivada por meio do estudo da legística, que trata-se da área do conhecimento que se ocupa da técnica correta de como fazer as leis, de uma forma metódica e sistemática, com o escopo de aprimorar a qualidade de qualquer atos normativos. Dessa forma, a qualidade da lei poderá ser definida em função de diversos fatores atuantes, como por exemplo, os considerados mais relevantes, são: a utilidade, a capacidade de produzir todos os efeitos pretendidos pela norma, a harmonização com o ordenamento jurídico vigente, o equilíbrio entre custos e benefícios, a aplicabilidade e a efetividade da norma[8].

Um processo legislativo (procedimentos) realizado(s) de forma sistemática, trabalhado, ou seja, em conformidade com a ciência da legística, produzirá uma norma final de boa qualidade, e de acordo com a Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais, essa norma de boa qualidade irá produzir vários benefícios, abaixo destacados:



"Por que é importante a lei de boa qualidade?

* Gera desenvolvimento econômico e social;

* contribui para a governabilidade e para o êxito das políticas públicas;

* é motivada racionalmente e leva em conta todas as possibilidades de solução do

problema;

* tem custo proporcional aos benefícios que gera;

* preserva a coerência e a harmonia do ordenamento, aumentando a segurança jurídica;

* é elaborada com transparência e participação, o que contribui para a divulgação e

adequação da norma e para sua aceitação pelos destinatários;

* seu texto é simples, pode ser compreendido mesmo por quem não é especialista, e não

gera ambigüidades, evitando ações no Judiciário e atraso na solução de conflitos;

* é acessível, podendo ser facilmente localizada pelas pessoas".





1.2. Conceito





Segundo a Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo[9], o Processo Legislativo é:



"...o conjunto de atos realizados pela Assembleia, visando a elaboração das leis de forma democrática, ordenados conforme as regras definidas em acordo pelas partes, expressas na Constituição e no Regimento Interno".



De acordo com a Câmara dos Deputados do Brasil[10], o Processo Legislativo é:



"Conjunto de ações realizadas pelos órgãos do poder legislativo com o objetivo de proceder à elaboração das leis sejam elas constitucionais, complementares e ordinárias bem como as resoluções e decretos legislativos".



Dessa forma, o processo legislativo é o modo como as proposições tramitam pela casa legislativa, constituindo um conjunto de atos concatenados e previamente sistematizados – quais sejam, a iniciativa, emenda, votação, sanção ou veto, promulgação e a publicação, realizados pela casa legislativa, com o escopo de gerar um provimento final – a lei, emendas a Constituição, leis complementares e ordinárias, decretos legislativos e resoluções.





E ainda, segundo o Prof. Dr. Dhenis Madeira, ao citar sobre o processo legislativo, ele evidencia a importância desse ato, denominando-o de "devido processo legislativo", enfatizando a necessidade de observação por um devido respeito ao cumprimento dos procedimentos de elaboração das leis, seja qual for a hierarquia da norma[11].



"Destarte, ao viger uma lei (que deverá passar pela regência principiológica do devido processo legislativo), a mesma não é capaz de se auto legitimar, razão pela qual anseia por um controle popular (discursivo e processualizado). Nessa esfera, os argumentos e alegações dialógicos são circunscritos pelas normas constitucionais, as quais traçam as bases e os limites do discurso jurídico que, no Direito Democrático, clama por um medium linguistico".





1.3. A decisão de legislar





Na fase preparatória de elaboração das leis, a fase de preparação do ante-projeto é marcada pela presença da decisão de legislar, bem como as determinações do responsável para a elaboração do diploma, a verificação da necessidade ou da desnecessidade do ato, a definição das soluções de fundo e a determinação de formas adequadas para atingir os objetivos pretendidos. Somente após esses procedimentos, é iniciado a recolha de um conjunto de legislação comparada e é feita a consulta aos diferentes intervenientes no processo legislativo.

Sendo assim, percebemos que a decisão de legislar é o estopim responsável pela preparação de produção de um diploma legal, que segundo o Professor Dr. Marcelo Rebelo[12] em sua obra, descreve que a decisão de legislar pode ser entendida numa de três acepções, que segundo ele consiste como:



"o acto legislativo em si mesmo – e não vale a pena apreciar essa matéria, porque é o tema de todo o curso – , como a vontade subjacente a esse acto legislativo – e também teremos a ocasião de ouvir várias exposições sobre esta matéria – , ou, num sentido mais circunscrito, como a iniciativa legislativa – o acto através do qual se desencadeia a tramitação do processo legislativo governamental".



Nesse mesmo sentido, o Professor Dr. Carlos Blanco[13], descreve que a decisão de legislar consiste:



"no acto de vontade que faz arrancar o processo preparatório de produção de um diploma legal; na mera apresentação de uma iniciativa legislativa; no acto constitutivo ou de aprovação de um diploma legal pelo órgão competente; ou no próprio acto legislativo".



O autor reforça ainda que o termo "decisão de legislar", evoca um acto prévio e inicial de vontade no sentido de colocar em movimento um processo legiferante cuja eventual conclusão terá lugar em tempo futuro, diferenciando-se do conceito de "decisão legislativa" uma vez que este, consiste na ideia de um produto normativo acabado.

De acordo ainda com o texto, é utilizado também como sinônimo de "decisão de legislar", o termo de "impulso legislativo" como o elemento fundamental da fase de impulsão, e essa fase de impulsão consistiria "no conjunto de operações jurídicas metodológicas e técnicas que concorrem para a colocação em marcha da iniciação do procedimento legislativo".

O Prof. SOUSA ao apresentar uma taxonomia referente aos impulsos caracterizados como positivos, descreve uma separação em impulsos jurídicos-constitucionais, inter-orgânicos, inter-territoriais, supra-estaduais e difusos.

Os impulsos jurídico-constitucionais são estabelecidos pela própria Constituição, dispondo sobre a matéria a ser legislada. O titular da obrigatoriedade normativa poderá ser a Assembleia da República, o Parlamento ou ao Governo. O impulso de normatizar geraria as denominadas normas-garantias quando estiverem no âmbito da complementação dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos. Dessa forma, no caso do ordenamento jurídico brasileiro, o Código de Defesa do Consumidor é um exemplo dessa espécie de norma. Existem também as normas-organizativas, que são responsáveis pela organização do poder político por exemplo; as normas-tarefas são ainda, responsáveis pela implementação dos direitos sociais por exemplo.

Em relação aos impulsos inter-orgânicos, eles se situam no campo do poder político instituído e decorrem da exigibilidade de uma lei ou de um ato político do Estado.

Assim, nos casos de exibilidade de uma lei, é enumerado algumas espécies, como a exibilidade de leis não orgânicas que requerem, para o seu reforço, a edição de uma outra norma; a exigibilidade de leis orgânicas; a exibilidade de leis de base (que demandam a complementação de decretos-leis); as leis de autorização legislativa que implicam na criação de decretos-leis; as leis cartazes. E dessa forma, o autor qualifica esse tipo de norma como de natureza panfletária, uma vez que essas possuem como escopo, chamar a atenção de um maior número possível de eleitores.

Tratando-se dos impulsos inter-orgânicos que decorrem de atos políticos, esses decorrem por exemplo, das decisões do Tribunal Constitucional. Dessa forma, uma decisão que declara a inconstitucionalidade por omissão deflagra um impulso que provoca a iniciativa do legislador, normatizando e suprindo a lacuna reconhecida pelo Tribunal, sempre em consonância com a Constituição.

Em seguida, os impulsos inter-territoriais são, segundo o autor, os existentes em um determinado Estado, como o Português (Estado Unitário), que se caracteriza pela peculiariedade de que as leis gerais da República exigem uma adaptabilidade dos diplomas regulamentares de suas regiões autônomas (Açores e Madeira). No caso do Estado Brasileiro, a adoção do sistema misto de distribuição de competências exige que os Estados-membros e os Municípios modifiquem a sua legislação complementar quando sobrevier modificações das normas-gerais editadas pela União.

Em relação aos impulsos supra-estatais, eles decorrem do regime comunitário e de princípios provenientes do direito internacional público. Sua característica é que exigem dos Estados participantes a obrigação de normatizar, no âmbito interno, as orientações ou regras estabelecidas nos tratados internacionais que encontram-se vinculados.

Finalmente, os impulsos difusos, consistem naqueles que decorrem da sociedade, tratam-se de condicionantes de natureza social, econômica, financeira e política. São exemplos de impulsos difusos os apresentados por partidos políticos, os sujeitos econômicos, pela mídia, ONG's, ou seja, pela sociedade civil organizada.

Tratando-se agora dos impulsos negativos, esses podem decorrer das mesmas fontes, ou seja, podemos encontrar impulsos negativos jurídico-constitucionais a partir do momento em que a Constituição estabelece conteúdos impedidos de serem regulamentados sob pena de serem declarados inconstitucionais. E dessa forma, qualquer impedimento decorrente de leis ou de atos políticos podem ser considerados como impulsos negativos inter-orgânicos. Assim, no mesmo sentido, as Leis Gerais da República que estabelecerem limitações ao exercicício legiferante das Regiões, constituirão em impulsos negativos inter-territorial. E, tratando-se dos impulsos negativos supra-estatais, esses decorrem da ordem internacional, e os impulsos negativos difusos decorrem da pressão exercida pela sociedade civil organizada. Em todos os casos, limitam a capacidade legiferante.

Após a constatação do impulso legislativo, previamente determinado por um pressuposto autónomo, que consiste, segundo a definição do Prof. Dr. Blanco, no prévio reconhecimento e definição, pelo decisor, da existência de um problema potencialmente condicionante da necessidade de uma decisão legislativa. Importante salientar que esse fator pode ser definido como "problema impulsionante" - "Problemimpuls".

Esse problema impulsionante, por regra, resulta, segundo o autor, numa realidade insatisfatória que requer solução e que, desde que seja conscencializada, exige que se tenha por representada a distância entre a situação presente e uma situação desejada[14].

Dessa forma, tanto o decisor-proponente, quanto a Administração Pública ou os atores sociais são os responsáveis pela percepção do quadro insatisfatório, seja ele real ou hipotético, e assim, segundo o autor, o decisor deverá:



"i) Delimitar o âmbito material e a extensão do problema;

ii) Identificar o tipo de fator ou fatores impulsionantes que se encontram em causa, procedendo-se à respectiva categorização;

iii) Recolher dados fácticos e jurídicos fiáveis sobre os elementos que integram a estrutura problemática;

iv) Conhecer a origem, as causas e o modo de manifestação do problema;

v) Identificar os sectores e interesses atingidos por esse mesmo problema, os actores principais que nele podem intervir e outros domínios onde o mesmo se possa repercutir;

vi) Graduar a importância política do factor impulsionante e medir a sua intensidade como factor de pressão sobre o decisor".



Esses procedimentos constituem "passos", "caminho" metódicos, que permitem e capacitam o decisor de solucionar, com o devido fundamento, os problemas encontrados que são os responsáveis pela geração da impulsão normativa presente, com o escopo também de obter um conjunto de dados pertinentes, capazes de apresentar uma resposta para cada interrogação apresentada. O prof. BLANCO descreve com maior precisão a respeito dessas interrogações[15]:



"Interrogações que podem ser equacionadas da seguinte forma: em que consiste o problema? Porque é que a situação descrita constitui um problema? O que é que está a suceder ou a não suceder que pode criar o problema? Em que condições surgiu e quais as suas causas? O que motiva as pessoas e entidades que contribuem para o problema? O Problema é duradouro ou temporário? O problema tende a agravar-se ou a desvanecer-se? Quem é por ele afectado? Como é que a opinião pública, os partidos e os grupos de interesse perspectivam o problema? E quais as consequências de uma não intervenção?"



Dessa forma, ao se deparar com as respostas fundamentadas para essas interrogações, acaba-se por receber como resultado um ato legislativo de boa qualidade, evitando-se assim, atos legislativos desnecessários, incompletos, desequilibrados ou que só conferem uma resposta parcial ao fator problemático.

Um exemplo de impulso legislativo presidencial, cujos efeitos marcaram toda a reestruturação da política de segurança interna dos Estados Unidos contra o terrorismo, consistiu na promulgação da Lei de Segurança interna de 2002, que teve como escopo aumentar a segurança nacional depois do 11 de Setembro de 2001, o Presidente Bush, investido na sua função executiva, publicou a Estratégia Nacional para a Segurança Interna em Julho de 2002, promulgando a lei da Segurança Interna, "homeland Security Act of 2002", PI. 107-296, pela qual criou o Departamento de Segurança Interna (Department of Homeland Security, DHS) em 25 de Novembro de 2002[16].

Bastante interessante é a comparação feita por autores, que comparam a política à uma situação de mercado, em que os bens ofertados são as leis, inseridas numa determinada sociedade que exista uma relação entre procura e oferta. Dessa forma, a procura e oferta seriam observadas sob várias visões, como a estática, a procura e a oferta seriam as condicionantes meta-jurídicas do procedimento de elaboração das leis. Da mesma forma, numa visão dinâmica, essas condicionantes podem ser compreendidas como impulsos, que poderiam ser positivos, no sentido de contribuirem para a elaboração de um diploma normativo, bem como negativo, no sentido de um contra-impulso, no sentido de apresentar uma oposição com a pretensão de evitar a elaboração de um específico diploma legislativo.

Sobre os impulsos, esses exigem uma perfeita ponderação do legislador no momento da decisão, pressupondo dessa forma, um profundo conhecimento da Constituição, bem como do quadro normativo estabelecido e do quadro conjuntural dos impulsos. E deste modo, a forma de exercer essa ponderação, constitui verdadeiro esforço, uma vez que seria praticado pela via de uma filtragem, que poderia ser de forma consciente ou inconsciente.

Concluimos dessa forma, que a eficiência legislativa estaria na filtragem consciente dos impulsos, o que não é comum na prática de elaboração dos diplomas normativos.







CAPÍTULO 2. CONCEITOS





2.1. De Preâmbulo





Trata-se da identificação do projeto, e é composto pela epígrafe, a ementa e a fórmula de promulgação.[17]

A Epígrafe nada mais é do que o título ou a frase que identifica um assunto, bem como traz a identificação da proposição, sua qualificação, número e ano de apresentação. Como por exemplo:



"PROJETO DE LEI nº ________ de 2009".



É importante observar que o número deve ser deixado em branco, pois o protocolo legislativo é o responsável pelo fornecimento da numeração seqüencial, permitindo dessa forma, manter a uniformidade no sistema.

A ementa consiste no resumo claro e conciso do conteúdo da proposição, é a responsável por indicar a matéria que visa regular, tornando fácil sua identificação. E ainda, se o projeto possuir o escopo de alterar qualquer dispositivo de lei, deverá fazer referência a ele, transcrevendo a ementa da lei modificada (poderá ainda, haver procedimentos especiais impostos por regimentos internos da casa legislativa). Dessa forma, seguem os exemplos:



"Institui o Programa de Recuperação das Rodovias".



"Dispõe sobre a fiscalização da água mineral distribuída no Estado de São Paulo".



"Altera a Lei nº 6.374, de 1º de março de 1989, que institui o Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação – ICMS".



"Declara Área de Proteção Ambiental o Bosque Municipal de Cruzeiro".



"Dá a denominação de "Ivani de Melo Kubota" ao viaduto localizado no km 396 da SP-300, que dá acesso ao Município de Pirajuí".



Em relação a fórmula de promulgação, essa consiste numa ordem de execução da casa legislativa, como por exemplo:



"A Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo decreta (ou resolve, no caso de Projetos de Resolução)".



Segundo VITORINO[18], ao descrever sobre o preâmbulo, ele o conceitua como:



"O Preâmbulo constitui um intróito do diploma legal, é um texto destinado ao conhecimento do grande público (porque será objecto de publicação – fazendo um corpo único com o articulado – no Diário da República)".





2.2. De Nota Justificativa





Trata-se de um conjunto de argumentos do(s) autor(es), que possuem os fundamentos capazes de demonstrarem a necessidade, conveniência, oportunidade e relevância da proposição[19].

Novamente, segundo VITORINO, A nota justificativa é descrita como:



"A Nota Justificativa aparece como um texto de mera informação do Governo, um instrumento de trabalho interno ao Governo, que esgota, em princípio, a sua função com a aprovação do diploma em Conselho de Ministros".



Nos termos do n.º 1 do art. 16 do Regulamento do Conselho de Ministros, da nota justificativa devem constar os elementos de informação considerados úteis para o claro entendimento das medidas propostas.







2.3. Diferenças e aplicações práticas





Naturalmente, um determinado projeto de diploma terá necessariamente em seu corpo um texto articulado precedido de um preâmbulo, que constitui a parte integrante do diploma, mesmo após a sua publicação no Diário da República. Terá ainda, porém, apenas na fase de tramitação interna, entre os membros do Governo, uma nota justificativa, elaborada pelo autor(es) do projeto com o escopo de nortear a apresentação do ato legislativo em causa.

De acordo com o Prof. LYCURGO [20], ao dissertar sobre o preâmbulo na Constituição da República Federativa do Brasil, ele salienta que como a Constituição é um documento uno, o preâmbulo deverá ser entendido como uma parte integrante da Constituição, uma vez que a sua redação também consistiu objeto de votação, assim como todo o restante do texto constitucional. E dessa forma, o preâmbulo da Constituição apresenta-se da seguinte forma:



"Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL".



O autor ainda disserta sobre a importância de esclarecer que o elemento "preâmbulo" não existe apenas na Constituição, mas encontra-se presente também nas leis, uma vez que a sua razão de existência é a apresentação das razões e dos fundamentos que justificam as edições das mais variadas manigestações normativas, ou seja, que justificam o disciplinamento pelo Poder Legislativo das condutas, atos e realidades sociais atingidos pelo conteúdo das normas de direito e, como sabemos, tais fins não são prerrogativas exclusivas da Constituição, mas também são alcançados por todas as normas infraconstitucionais.

Nesse sentido, VITORINO esclarece que o preâmbulo não é imposto por nenhuma norma legal ou por regra interna do Governo Português, surgindo, no sistema jurídico, por força da prática Constitucional, nos Decretos-Leis e nos Decretos-Regulamentares, mas já não nas Leis da Assembleia da República, onde mesmo quando figuram nos projectos ou nas propostas de Lei não tem acolhimento no texto final, no correspondente Decreto.

Dessa forma, o autor alega que o preâmbulo apresenta-se como um resumo sintético das principais disposições normativas que integram o diploma, possuindo também o papel didáctico de permitir uma ideia abreviada de qual é o conteúdo do articulado, bem como apresenta uma assinalável relevância interpretativa acerca do diploma em causa.

Outrossim, esclarece também o autor que, o preâmbulo não prevalece sobre o articulado, já que não é tão raro quanto se possa pensar surgirem preâmbulos que não coincidem totalmente com os textos articulados, e que comprova, segundo seu relato abaixo[21]:



"A última de que tenho conhecimento foi a de um preâmbulo feito para um dado anteprojecto; o anteprojecto foi a Conselho, o próprio Conselho alterou directamente o articulado, houve um Ministro ou dois Ministros que ficaram encarregues de dar a redacção final, o que fizeram e limitaram-se a aditar ao novo texto articulado o preâmbulo do primitivo anteprojecto. O resultado foi que o anteprojecto fazia referência a alterações legislativas que não tinham correspondência no articulado e o articulado continha alterações legislativas que não encontravam qualquer referência no preâmbulo. Naturalmente que tudo isso se saldou numa certa confusão que os intérpretes da lei, habituados à pouca linearidade destes eventos, souberam ultrapassar com relativa facilidade dando naturalmente prevalência ao que se continha na parte articulada do diploma, com prejuízo do preâmbulo".



Em contrapartida, a nota justificativa é instituida por força do artigo 16 do Regulamento do Conselho de Ministros, um elemento do processo de aprovação do Decreto-Lei Português, embora o autor frisa que trata-se do Regulamento do Conselho de Ministros do IX Governo Constitucional, embora cite ainda, que em breve haverá um novo Regulamento do Conselho de Ministros, já do X Governo Constitucional, a presente pesquisa fica prejudicada uma vez que os Regulamentos do Conselho de Ministros, segundo o autor, não são de domínio público e não foi escrito uma revisão da citada obra[22] ate os dias presentes.

Tomemos dessa forma, a título de estudo, o Regulamento que possuimos, e sendo assim, a nota justificativa difere-se do preâmbulo por ser imposta por um Regulamento, seja ele do IX, X ou XI Governo Constitucional.

Portanto, a nota justificativa contém alguns requisitos que serão visto mais abaixo, porém, para esclarecer a presente diferenciação, tomemos por referência a indicação da legislação a revogar ou a alterar pela emissão dos novos normativos. É uma das exigências considerada pelos autores de extrema utilidade, porque, uma vez sendo rigorosamente respeitada, permite o conhecimento consciente por parte dos membros do Governo, das implicações jurídicas para o conjunto de ordenamentos decorrentes da aprovação de um determinado diploma legislativo.

Porém, a realidade do processo legislativo é contrário ao ideal quanto a apresentação de uma nota justificativa que faça referência a indicação das legislações passíveis de sofrerem revogação ou alteração, e dessa forma, além de contrária é frequente, ao passo que tomamos conhecimento de vários diplomas que apresentam certas normas finais de conteúdos meramente revogatórios, remissivos e até aparentemente despiciendas, que não apresentam menção nem no articulado e nem em sua nota justificativa especificam as matérias em concreto sobre o que versam, e segundo o autor, são adotadas apenas na base da confiança depositada no estudo do departamento que procedeu à elaboração e propositura do diploma.

A crítica feita pelos autores em relação a prática irregular acima, é que essa confiança poderá ficar defraudada quando, por força da aplicação concreta do novo normativo se verificou que o resultado ao fim e ao cabo, originou a revogação de dispositivos que não estavam de facto na intenção do legislador eliminar do ordenamento.

Destarte, a alegação do autor consiste em que, se as notas justificativas, que acompanham os projetos de diplomas legislativos, contivessem a indicação exaustiva da legislação a revogar ou alterar, o panorama legislativo de alguns Estados não seriam tão caóticos e dessa forma, beneficiariam-se de uma melhor organização sistemática. Portanto, com o seguimento dessas cordenadas, o resultado seria uma melhor aplicação das leis no próprio interesse dos cidadãos.

Concluindo, a componente da nota justificativa acima citada, bem como outras que serão mencionadas no capitulo seguinte desse estudo, assumem um importante papel de extrema relevância técnica, na fase de circulação dos diplomas que é uma fase por natureza anterior à apresentação e aprovação em Conselho de Ministros (no caso) e tem por objetivo fundamental permitir que a decisão do Conselho seja uma decisão segura e na base do maior número de dados informativos.

Dessa forma, a comparação do preâmbulo com a nota justificativa configura, em termos conceituais, segundo os autores, que a nota justificativa é mais exigente do que o preâmbulo, e esse fato é explicado pelos mesmos autores, que essa maior exigência é devido a natureza interna da nota justificativa, que tende a instruir a formação da vontade político-normativa do Governo, bem como não sendo objeto de publicação, enquanto a figura do preâmbulo aparece como uma pequena parte informativa do articulado, que será objeto de publicação também.

Contudo, em termos práticos, não é percebido essa diferenciação, uma vez que a nota justificativa e o preâmbulo, na esmagadora maioria dos casos, possuem o mesmo teor, e segundo as palavras de VITORINO[23]:



"Não vou ser cínico ao ponto de dizer que as fazem em fotocópia limitando-se a deixar em aberto o espaçozinho em branco para pôr numa e noutra (poderia ser abusivo da minha parte), mas a verdade é que em 90% dos casos o preâmbulo e a nota justificativa têm o mesmo conteúdo, ou seja, um mero resumo do diploma e às vezes não totalmente fidedigno, como já vimos".



Concluindo, se o preâmbulo consiste num texto destinado ao conhecimento do público em geral, e que segundo os autores, não parece que ele seja essencial à existência dos atos legislativos, uma vez que as próprias Leis da Assembleia da República surgem dele. Por outro lado, a nota justificativa constitui numa figura desvalorizada, e que poderia ter um papel extremamente eficaz na formação da vontade político-normativa do Governo, dessa forma, a sua desvalorização ocasiona irreparáveis prejuízos em relação a rentabilidade da atividade legislativa do Governo de qualquer Estado que não dá a devida importância a nota justificativa.

De acordo com as palavras de VITORINO[24], que indaga a possibilidade de pensarmos o Governo como uma empresa, quiça os resultados seriam diferente? Segundo suas palavras abaixo:



"Se o Governo funcionasse como uma empresa, segundo uma relação estrita de custo-benefício, estou certo de que não haveria este menosprezo para com a nota justificativa. Como não é assim, a nota justificativa aparece como uma salutar intenção do Regulamento do Conselho de Ministros mas como um parente pobre da actividade legislativa do Governo".







CAPÍTULO 3. PECULIARIEDADES DA NOTA JUSTIFICATIVA





3.1. Exigências





De acordo com DUARTE[25], ao dissertar sobre a obrigatoriedade da elaboração dos documentos justificativos do projecto, o autor alega que o projecto de acto, quando encontra-se redigido na sua versão final, ou ainda dela próximo, não pode ser introduzido procedimento sem que estejam elaborados os documentos justificativos do mesmo, que o acompanham durante toda essa sequência.

Dessa forma, complementa o autor, dizendo que apesar de poderem ser escritos (os documentos justificativos) progressiva e gradualmente, durante o processo de criação de soluções normativas, o limite final da sua redacção, bem como, em rigor, o momento ideal para o fazer, é após a redacção final do projecto de acto, onde podem ser vistas com precisão e rigor quais as consequências que dele resultam.

Assim, o autor elenca pontos que permitem uma correcta elaboração dos documentos justificativos do projecto, apresentando-as como normas, seguem abaixo ipsis litteris:



i) exista ou não norma juridicamente válida que determine a elaboração de documentos de justificação de um projecto, deve entender-se que, em qualquer caso, este deve ser introduzido no procedimento com os referidos documentos; quando os documentos de justificação sejam juridicamente exigidos, como é o caso do exemplo (artigo 25.º do RCM), as suas espécies e respectivos conteúdos devem ser, naturalmente, os determinados;



exemplo

- Art. 25.º

Documentos que acompanham o projectos:

1 – Os projectos a remeter ao Gabinete do Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros são acompanhados de uma nota justificativa, com natureza interna, de que constem, discriminadamente, em todos os casos, os seguintes elementos:

a) Sumário a publicar no Diário da República;

b) Síntese do conteúdo do projecto;

c) Identificação expressa da legislação a alterar ou a revogar e eventual legislação complementar;

d) Avaliação sumária dos meios financeiros e humanos envolvidos na respectiva execução a curto e médio prazos;

e) Referência à participação ou audição de entidades, nomeadamente aquelas cujo parecer prévio seja legalmente exigido, com indicação do respectivo conteúdo;

f) Nota destinada à divulgação junto da comunicação social.

2 – Quando tal se justifique, da nota justificativa devem ainda constar os seguintes elementos:

a) Actual enquadramento jurídico da matéria objecto do projecto;

b) Razões que aconselham a alteração da situação existente;

c) Articulação com o programa de Governo;

d) Articulação com políticas comunitárias envolvidas;

e) Necessidade da forma proposta para o projecto.

3 – (...).





ii) nos casos em que a especificação e os conteúdos dos documentos de justificação não estejam determinados juridicamente, deve o projecto ser acompanhado de documentos de síntese, de informação técnico-jurídica, política e económico-financeira; é pacífica a necessidade, em qualquer circunstância, destes documentos, na medida em que só através deles é que se pode demonstrar que as soluções contidas no acto são sustentadas e sustentáveis;



exemplo

documentos de justificação (genéricos):

è síntese

è informação técnico-jurídica

è justificação política

è informação económica-financeira





iii) o documento de síntese do projecto deve conter um sumário das principais medidas normativas que delem constam, referindo o respectivo conteúdo de forma simplificada e sintética; é uma forma de permitir uma rápida apreensão do conteúdo do projecto, que facilita, nomeadamente em projectos extensos e complexos, a sua compreensão, sendo ainda relevante para efeitos exteriores, como os de apresentação à comunicação social;



exemplo

síntese:

è Sumário das principais medidas normativas que delem constam.





iv) o documento de informação técnico-jurídica deve conter a referência ao enquadramento normativo habilitante do projecto, aos actos que por ele são revogados e aos actos normativos que se interligam com o projecto a aprovar; este tipo de informação é relevante, na medida em que permite um fácil acesso por terceiros aos dados normativos necessários para a própria análise do projecto;



exemplo

informação técnico-jurídica:

è enquadramento normativo habilitante

è normas a revogar pelo projecto

è actos normativos que complementam o projecto e que com ele se relacionam





v) o documento de justificação política é o documento que contém o enquadramento político do acto, as razões de natureza política que justificam a iniciativa e os objectivos e os propósitos que com ela se pretemdem atingir; no caso de actos que se inserem no contexto do cumprimento de um determinado programa político, é também o local para fazer menção à medida em que o projecto o concretiza;



exemplo

justificação política:

è enquadramento político

è eventual menção a programa político, ou parte dele, que seja concretizado com o projecto

è razões justificativas

è objectivos a atingir





vi) o documento de informação económico-financeira tem por objecto fazer a justificação do projecto no que diz respeito aos seus custos, aos meios humanos e materiais envolvidos na sua aplicação e aos benefícios económicos que dele se esperam; é, porventura, o mais importante de todos os documentos de justificação, devendo haver uma expressão monetária determinada das envolventes financeiras referidas;



exemplo

informação económico-financeira:

è custos financeiros envolvidos na aplicação do projecto

è benefícios financeiros envolvidos na aplicação do projecto

è meios humanos necessários

è outros recursos materiais necessários





vii) os documentos de justificação do projecto de acto devem ser redigidos de forma clara e sumária, indicando-se os principais dados de forma graficamente simples e acessível a qualquer leitor; por outro lado, nada impede, pelo contrário, que todos os documentos de justificação referidos, em termos formais, sejam juntos num só;



exemplo

a) síntese:

è sumário das principais medidas normativas que delem constam

b) informação técnico-jurídica:

è enquadramento normativo habilitante

è normas a revogar pelo projecto

è actos normativos que complementam o projecto e que com ele se relacionam

c) justificação política:

è enquadramento político

è eventual menção a programa político, ou parte dele, que seja concretizado com o projecto

è razões justificativas

è abjectivos a atingir

d) informação económico-financeira:

è custos financeiros envolvidos na aplicação do projecto

è benefícios financeiros envolvidos na aplicação do projecto

è meios humanos necessários

è outros recursos materiais envolvidos





viii) os documentos de justificação podem ser acompanhados, em anexo aos mesmos, de trabalhos preparatórios, estudos e outros documentos, elaborados durante o processo de criação de soluções normativas; o critério desta junção é a utilidade que os referidos trabalhos possam ter para a compreensão e justificação do processo, sendo necessário também, por outro lado, evitar o excesso de informação;





3.2. Importância





A nota justificativa constitui uma ferramenta de esclarecimento do projeto de diploma, na fase da circulação interna, ou seja em qualquer casa legislativa, com o escopo de facilitar o debate em sede de Conselho de Ministros ou de quaisquer outros legisladores (Brasil – Deputados Federais, Deputados Estaduais, Senadores, Vereadores). E dessa forma, ela torna-se muito útil nos momentos em que há uma "febre legislativa", uma enchorrada de apresentação de projetos de diplomas normativos, e que muitos desses possuem uma ordem de trabalho de grande extensão, tornando a apreciação por parte do corpo legislativo uma verdadeira batalha contra o tempo, uma vez que é necessário a apreciação com detalhe de todos os projetos de diplomas agendados para a ordem do dia, e muitas vezes essa apreciação não ocorre pelos membros do Governo, mesmo que ajudados pelos seus servidores nos gabinetes.

Dessa forma, a nota justificativa constitui, segundo VITORINO, uma espécie de "tábua salvadora", uma vez que ela resume o que há de essencial no diploma, permitindo ainda uma tomada de posição dentro de limites mínimos que são exigidos por uma actuação consciente, ainda que sem um conhecimento detalhado do diploma, porém, por meio da leitura da nota justificativa, o legislador terá uma ideia relativamente precisa sobre o diploma a ser debatido, ou seja, uma ideia sobre as suas razões de motivação, os objectivos fundamentais, dos seus antecedentes e das suas consequências de aplicação, situando assim os membros eleitos do Governo na história curta, média ou longa do diploma legislativo em apreço, capacitando dessa forma, a posibilidade de tomada de decisões acerca do acto legislativo em questão, quiça prevendo os seus efeitos também.





3.3. A sua subvalorização





As explicações em relação a subvalorização da nota justificativa, segundo VITORINO[26] é a de que por um lado ela erradica mais uma vez na precipitação e no improviso que caracteriza a elaboração de muitos dos atos legislativos que são preparados. E por outro lado, uma insuficiente informação interministerial, que tem como consequência desvalorizar a fase da elaboração do anteprojeto e reforçar o hermetismo da fase de circulação, correspondendo dessa forma, a uma tendência que frequentemente encontramos para encarar a atividade de um determinado departamento governamental, não como um departamento de um Governo dotado de uma lógica de ação conjunta, inserido na gestão da política geral do Estado, mas sim, como um mero fator de prestígio de um membro do Governo, de demonstração de capacidade, da eficácia e às vezes até de sabedoria, senão mesmo ate do erudismo do legislador, o que gera, segundo o autor, uma certa competição na atividade legislativa dos diversos departamentos governamentais entre si. Mas essa competição leva também ao funcionamento em compartimentos estanques, quer na fase da elaboração, que é a fase destinada a proporcionar um diálogo interministerial frutuoso, prévia à apreciação em Conselho de Ministros, quer na própria fase de circulação, o que faz com que por vezes os diplomas cheguem ao Conselho de Ministros sem qualquer caminho previamente percorrido e sem a preparação adequada à própria tomada de decisões.

Ainda, segundo o autor, ele descreve que naturalmente, que esta subvalorização da nota justificativa instabiliza as decisões ao nível do Conselho de Ministros, porque muitas vezes os membros do Governo solicitam pedidos de adiamento das decisões para estudar novamente o diploma, com o escopo de observarem se haverá implicações após a sua aprovação, revelando dessa forma, que: ou foi prematuramente incluído na agenda do Conselho de Ministros, ou que a nota justificativa não era suficientemente explícita para enquadrar a tomada de decisão dos diferentes membros do Governo: pois se ela for a mera reprodução do preâmbulo, então ela dirá tanto de novo ao membro do Governo como a qualquer cidadão, conduta considerada pelo autor como um fator de improdutividade no exercício da atividade legislativa do Governo.




CONSIDERAÇÕES FINAIS





Os regulamentos constituem a forma de organizar a segurança em qualquer Estado, bem como de destinar as verbas decorrentes da arrecadação dos tributos. Tratam-se de dois casos dentre outros tantos exemplos do cotidiano que poderíamos citar aqui.

Dessa forma, esses regulamentos ao serem confeccionados deverão observar a concatenação ordenada de atos decorrentes de um "devido processo legislativo", como salienta os autores ao enfatizar a necessidade de observação de um devido respeito ao cumprimento dos procedimentos de elaboração das leis, seja qual for a hierarquia da norma.

Assim, o processo legislativo trata-se do modo como as proposições tramitam pela casa legislativa, constituindo um conjunto de atos concatenados e previamente sistematizados, quais sejam, a iniciativa, emenda, votação, sanção ou veto, promulgação e a publicação, realizados pela casa e com o escopo de gerar um provimento final – a lei, emendas a Constituição, leis complementares e ordinárias, decretos legislativos e resoluções.

Porém, para que exista um processo legislativo, há a necessidade de apresentação de um projeto de lei, e esse surge a partir de uma "decisão de legislar" que trata-se, segundo BLANCO, no ato de vontade que faz arrancar o processo preparatório de produção de um diploma legal; na mera apresentação de uma iniciativa legislativa; no ato constitutivo ou de aprovação de um diploma legal pelo órgão competente; ou no próprio ato legislativo.

Superado o lapso temporal da "decisão de legislar", bem como escolhida a opção de apresentar o projeto de diploma, esse projeto terá necessariamente em seu corpo, um texto articulado precedido por um preâmbulo, constituindo dessa forma, na parte integrante do diploma, fazendo parte da publicação no Diário da República. Haverá também, uma nota justificativa, porém apenas na fase de tramitação interna, entre os membros do Governo, elaborada pelo(s) autor(es) do projeto com o escopo de nortear a apresentação do ato legislativo em causa, não fazendo parte da publicação no Diário da República.

Embora como visto, o preâmbulo e a nota justificativa possuem diferenciação conceitual, porém, na prática, essa diferenciação não é percebida, uma vez que a nota justificativa e o preâmbulo, na esmagadora maioria dos casos, possuem o mesmo teor, e novamente, segundo VITORINO: "Se o Governo funcionasse como uma empresa, segundo uma relação estrita de custo-benefício, estou certo de que não haveria este menosprezo para com a nota justificativa. Como não é assim, a nota justificativa aparece como uma salutar intenção do Regulamento do Conselho de Ministros mas como um parente pobre da actividade legislativa do Governo".

Desta forma, essa subvalorização da nota justificativa ocasiona efeitos desastrosos na atividade legislativa daqueles Estados que não dão verdadeiro valor a essa figura.





BIBLIOGRAFIA





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[1] Ver: Hobbes, Tomas. Leviatã, 1ª parte: Do Homem, Capítulo XIV. Mundo dos Filósofos. Disponível em: . Acesso em 15 jun. 2009.

[2] Ver: GONÇALVES, Alexandre Pereira. FREITAS, Otacílio Duarte. DORNELES, Vicente de Paulo. A Participação Popular no Processo Legislativo. Belo Horizonte, PUC Minas. 2008, Pág. 8 e ss.

[3] Ver: KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. 3ª ed. Tradução de CRETELLA, J e CRETELLA, A. São Paulo: Revista dos Tribunais. 2003.

[4] De acordo com o Pequeno Dicionário Jurídico, POVO, é uma "coletividade de pessoas que possuem, mais ou menos, os mesmos costumes, falam a mesma língua, são da mesma raça e habitam determinado território em épocas normais de sua história". Pág. 239. Porém, o direito internacional preocupado com os estrangeiros adota o conceito de "população", que inclui os nacionais e os estrangeiros residentes, termo mais adequado para o caso, ao invés do termo "povo", do direito constitucional, que estabelece em seu conceito cidadãos de uma única raça.

[5] Ver: GONÇALVES, Alexandre Pereira. FREITAS, Otacílio Duarte. DORNELES, Vicente de Paulo. A Participação Popular no Processo Legislativo. Belo Horizonte, PUC Minas. 2008, Pág. 8 e ss.

[6] Ver: PACHECO, Eliana Descovi. A Importância do Poder Constituinte e sua Formação Histórica ao Longo dos Tempos. Disponível em: http://www.webartigos.com/articles/9127/1/a-importancia-do-poder-constituinte-e-sua-formacao-historica-ao-longo-dos-tempos/pagina1.html. Acesso em: 11 de Agosto de 2009.

[7] Ver: LUCIANO, Dalvi. Curso de Direito Constitucional. Editora Conceito Editorial. Florianópolis. 2008, Pág. 381.

[8] Ver: Site oficial: http://www.almg.gov.br/eventos/Legistica/imagens/legistica.pdf.

[9] Ver: Site oficial: http://www.al.sp.gov.br/. Acesso em 07 de Agosto de 2009.

[10] Ver: Site oficial: http://www2.camara.gov.br/processolegislativo. Acesso em 07 de Agosto de 2009.

[11] Ver: MADEIRA, Dhenis Cruz. Processo de Conhecimento & Cognição - Uma Inserção no Estado Democrático de Direito - Prefácio de Teresa Arruda Alvim Wambier. Jurua Editora. 2008. Pág. 32.

[12] Ver: SOUSA, Marcelo Rebelo. A Decisão de Legislar, in Jorge Miranda e Marcelo Rebelo de Sousa (org) com a colaboração de Marta Tavares de Almeida. A Feitura das Leis, vol. II, -Como fazer Leis, Oeiras, 1986. Pág. 21-31.

[13] Ver: MORAIS, Carlos Blanco. Manual de Legística – Critérios Científicos e Técnicos para Legislar Melhor. 2007. Pág. 293 e ss.

[14] Ver: MORAIS, Carlos Blanco. Manual de Legística – Critérios Científicos e Técnicos para Legislar Melhor. 2007. Pág. 296 e 297.

[15] Ver: MORAIS, Carlos Blanco. Manual de Legística – Critérios Científicos e Técnicos para Legislar Melhor. 2007. Pág. 297.

[16] Ver: PORTELA, Irene Maria. A segurança e a escolha do inimigo: o efeito double-bind do 11-S. Uma análise comparada da legislação antiterrorista. Tese de Doutoramento. Universidad Santiago de Compostela. 2007. Pág. 220.

[17] Ver: Manual do Processo Legislativo http://www.al.sp.gov.br/StaticFile/documentacao/manual_proclegis_1.pdf. Pág. 43.

[18] Ver: VITORINO, António. Preâmbulo e Nota Justificativa, in Jorge Miranda e Marcelo Rebelo de Sousa (org) com a colaboração de Marta Tavares de Almeida. A Feitura das Leis, vol. II, -Como fazer Leis, Oeiras, 1986. Pág.125.

[19] Ver: Manual do Processo Legislativo. Disponível em: http://www.al.sp.gov.br/StaticFile/documentacao/manual_proclegis_1.pdf. Pág. 49.

[20] Ver: LYCURGO, Tassos. Estrutura topográfica constitucional: o preâmbulo. Disponível em: http://www.ufrnet.br/~tl/editorial_juridico/edijur_preambulo_cf.pdf. Acesso em 08/09/2009.

[21] Ver: VITORINO, António. Preâmbulo e Nota Justificativa, in Jorge Miranda e Marcelo Rebelo de Sousa (org) com a colaboração de Marta Tavares de Almeida. A Feitura das Leis, vol. II, -Como fazer Leis, Oeiras, 1986. Pág. 129.

[22] Idem. Pág. 125.

[23] Ver: VITORINO, António. Preâmbulo e Nota Justificativa, in Jorge Miranda e Marcelo Rebelo de Sousa (org) com a colaboração de Marta Tavares de Almeida. A Feitura das Leis, vol. II, -Como fazer Leis, Oeiras, 1986. Pág. 130.

[24] Idem. Pág. 131.

[25] Ver: DUARTE, David. Legística: Perspectivas sobre a concepção e redacção de actos normativos. Coimbra. 2002, Pág. 93 e ss.

[26] Ver: VITORINO, António. Preâmbulo e Nota Justificativa, in Jorge Miranda e Marcelo Rebelo de Sousa (org) com a colaboração de Marta Tavares de Almeida. A Feitura das Leis, vol. II, -Como fazer Leis, Oeiras, 1986. Pág. 130 e 131.

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